试论街道办事处处理辖区内土地权属争议的权限

杨仲山律师，广东信耀（黄埔）律师事务所主任。

擅长处理婚姻家庭继承、农村股份、农村宅基地、房屋买卖、民间借贷、刑事辩护、行政处理、行政复议、行政诉讼、企事业及机关单位法律顾问等各类民事、刑事、行政及非诉案件。

论述街道办事处处理辖区内土地权属争议的权限

街道办事处作为区级人民政府的派出机关，依法在区政府的指导下开展工作，履行乡镇一级人民政府的职责。在尚有农村或者转制社区的街道办事处日常行政管理过程中，经常会遇到村民之间或村民与集体经济组织之间就土地权属问题而产生的纠纷，向街道办提出调出申请，要求街道办作出相关答复。

那么，街道办作为最基层一级的人民政府，是否有权对该类权属争议作出处理呢？经笔者研究，发现不同地区对该类案件的处理存在不同的意见，主要可以分为两类，一类是认为街道办事处行使的是乡镇级人民政府职权，有权依法对辖区内的个人之间、个人与单位之间的土地权属争议进行处理；另一类是认为街道办事处只是区政府的派出机关，不能完全替代乡镇级政府的职能，无权处理辖区内的个人之间、个人与单位之间的土地权属争议。

以下分别从三个案例中进行分析：

一、广东案例：张某婵、曾健某等九人诉黄埔区某街道办事处不服行政处理决定案，街道办具有处理个人之间宅基地权属争议的职权

    该案例为笔者亲自代理的案例，前后共历经四年五场庭审两场书面审，先后经历了区级法院一审责令街道办重新作出行政处理决定，街道办重新作出新的处理决定后法院管辖范围调整由铁路运输法院统一管辖行政案件，铁路一院第一次审理后撤销街道办行政决定，上诉后铁路中院撤销铁路一院判决发回重审，铁路一院第二次开庭后维持街道办行政决定，行政相对人不服上诉铁路中院后维持铁路一院第二次判决，相对人仍然不服向广东省高院申请再审，最终省高院驳回行政相对人的再审申请，确认街道办作出的行政处理决定具有法律效力，至此该案件方才尘埃落定就。

在本案中，无论是哪一级法院审理，首先要查明的事实便是街道办这一层级的行政机关是否有权对辖区内宅基地的权属争议进行处理。为了确认街道办处理宅基地使用权纠纷的合法性，笔者从《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条及《广州市街道办事处工作规定》第二条的规定向法院阐述街道办有权处理该类土地权属纠纷的依据：

首先，街道办作为区人民政府的派出机关，具有独立的法人人格地位及诉讼主体地位，能以自己的名义行使行政权，是职权行政主体，且是地域性行政主体，依法行使乡镇一级人民政府的职权，管理乡镇级人民政府的事项。因此，该街道办作为辖区管理的基层人民政府，对于个人之间的土地权属纠纷的处理属于法定职权，应当在充分审理、查明事实的基础上对该类权属依法作出判断与处理。

其次，这种行政处理案件类似于法院审理案件，属于不告不理的范畴。街道办是没有直接处理土地权属纠纷的义务的，只有在当事人依法向其提出行政处理申请的情况下，街道办才能进行处理。在本案中，当事人依照《土地管理法》的规定向街道办提出了土地权属的确权申请后，街道办即具有处理涉案土地权属纠纷的义务，并应当在法定期限内作出相应的行政处理决定。

综上，在广东地区，街道办是具有处理辖区内个人之间或者个人与单位之间土地权属纠纷的职能的，该项职权已得到初级法院、中级法院及高级法院三个层级法院的判决或裁定予以确认。

    二、广西案例：杨某等因土地权属争议，以街道办事处不履行土地使用权调处职责为由向法院提起行政诉讼，街道办具有处理个人之间宅基地权属争议的职权

^①2014年11月13日，杨某等向玉林某街道办事处申请，要求其对上述宅基地使用权作出处理决定。2015年5月6日，该处派出调解委员会先行调解，但因双方各执己见，调解未成。2015年5月12日，玉林某街道办事处以调解委员会名义出具调解意见：双方应本着互谅互让的态度进行协商解决，如协商未达成一致的，可依法向上级有关职能部门申请处理或向玉州区人民法院提起诉讼。杨某等认为，该办事处未依职权对争议的宅基地使用权作出确权处理决定，是逃避责任。为此，杨某等向法院提起诉讼，请求判令该处依职权对“羊窝地”作出确权处理决定。法院审理后认为，原告杨某、杨某业、梁某英与第三人杨某海、杨某义、杨某凤，因座落于玉林某街道某社区的“羊窝地”，面积约90平方米宅基地发生纠纷，属于个人与个人之间的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。另根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条第三款的规定：乡镇人民政府、街道办事处按照本条例规定的职责权限负责土地山林水利权属纠纷的调解处理工作。因此被告有职权对原告与第三人之间的土地权属纠纷作出处理意见。现被告对原告的确权申请，经人民调解委员会调解未果，仅以玉林某街道人民调解委员会的名义于2015年5月12日出具调解意见，但未依职权对争议土地作出处理意见，属于未完全履行其法定职责。而原告所诉有法律依据，合理部分应予支持。综上所述，法院依法作出上述判决。^①

    根据上述判决可知，广西法院对街道办事处处理辖区内的土地权属纠纷也是持肯定态度的。玉林市玉州区法院认为，行政相对人在提出调处申请后街道办未在法定期限内作出处理意见的行为，属于行政不作为，应当予以纠正。

    三、赵某诉徐州市贾汪区人民政府某街道办事处不履行法定职责案，街道办不具有处理辖区内的土地权属纠纷职权

原告赵某银与第三人王某清因土地使用权问题发生争议，以邮政特快专递形式向被告大吴街道办事处邮寄土地确权申请书一份，请求依法确认被申请人在韩园村石灰厂内所占房屋的土地使用权归申请人所有。法院审理后认为，街道办不具备处理土地使用权争议的法定职责，不构成行政不作为，遂驳回了原告的诉讼请求。

从上述案例可以看出，江苏法院对街道办处理土地权属争议持否定态度，其认为街道办仅仅作为区县级政府的派出机关，并不能完全替代乡镇级政府的职能，只有在属地存在乡镇级政府的情况下，由乡镇级政府处理土地权属争议才属于依法履行，由街道办处理则属于越权行为。

就上述法院不同的两种判例而言，笔者同意按照第一类的方式。首先，街道办作为乡镇政府撤销后的最基层人民政府，由其直接处理辖区内的个人之间或个人与集体之间的土地权属争议更符合便民原则，降低当事人的司法维权成本；其次，街道办的设立，一是为了方便区县级政府对下属街道进行更直接管理，二是方便辖区居民办理事务，若凡是都要到区县级政府办理的话，将大大增加当事人的办事成本，也相应增多了区县级政府的工作量，不利于高效便捷地管理日常事务；此外，由街道办对个人之间或个人与单位之间的土地权属纠纷处理，并未违反国家法律法规的强制性规定，不存在任何越权行为，反而是当事人向街道办提出申请后逾期不答复更有不履行法定职责之嫌。但是，为了让街道办处理该类案件更有操作性，建议各省出台地方性法规，明确具体的操作流程，避免因各地司法实践的差异而出现同案不同判的尴尬结果。

广东信耀（黄埔）律师事务所

杨仲山律师     

2020年5月16日   

参考法律法规：

1.    《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”

2.    《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”

3.《土地权属争议调查处理办法》第五条：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”

4.《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条：“各级人民政府依法对本行政区域内发生的土地山林水利权属纠纷的调解、处理负总责。国土资源、林业、水行政主管部门按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的具体工作。县级以上人民政府的土地山林水利权属纠纷调解处理机构（以下简称调处机构）负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的组织协调、督促指导工作，并负责人民政府交办的土地山林水利权属纠纷案件调解、处理的具体工作。乡镇人民政府、街道办事处按照本条例规定的职责权限负责土地山林水利权属纠纷的调解处理工作。设区的市设立的管理区、开发区管理委员会负责本区域土地山林水利权属纠纷调解工作。”

5.《广州市街道办事处工作规定》第二条：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”

参考案例：

1.张某婵、曾健某诉黄埔区某街道办事处不服行政处理决定案；

2.杨某等诉玉林某街道办事处行政不作为案；

3.赵某诉徐州市贾汪区人民政府某街道办事处不履行法定职责案。

参考文献：

1.凌媚媚，《因土地权属争议 街道办被判依法履职》，2016年9年30日发表于玉林市中级人民政府官网；

2.王争，《土地林地确权行政案件的审理裁判研究》。

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